Необходима новая лесная политика государства

Выступление заместителя Председателя ЦК КПРФ, председателя Комитета Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академика РАСХН В.И. КАШИНА на Всероссийском форуме работников лесного комплекса 29 марта 2012 года

Острые проблемы русского леса

Что касается темы настоящего форума, то хочу отметить, что, безусловно, нам следует приложить максимум усилий, чтобы выработать эффективную национальную лесную политику. В лесной отрасли накопилось большое количество сложных проблем. Причин тому много. И в первую очередь — необходимо отметить отсутствие должного управления лесами, самовольные и необоснованные рубки, часто при попустительстве местных властей, а также законодательную чехарду, устроенную вокруг русского леса. Буквально на днях произошёл вопиющий случай, когда при поддержке ОМОНа в пределах видимости Кремля вырубили Цаговский лес в г. Жуковский Московской области. Подобных случаев, когда уничтожаются уникальные дубовые, можжевеловые рощи, кедровники и другие защитные лесонасаждения, тысячи. Идёт наступление на экологические родники. Нарушается конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, игнорируется голос общественности по защите леса от «чёрных» лесорубов. Подорвана сырьевая база всей отечественной лесной промышленности. Лес, который при разумном подходе мог бы приносить стране огромные прибыли, по дешёвке вывозится нуворишами за рубеж как дрова. Огромный ущерб наносится ежегодными лесными пожарами, наглядный пример — пожары лета 2010 года. Власть и закон безмолвствуют.

Сегодня на порядок сократилось число тех, кто непосредственно занят управлением и охраной лесов. Разрушены лесхозы, многие лесничества, противопожарная охрана. Лес брошен, по сути, на произвол судьбы. Совсем недавно, в советский период времени, лесная отрасль обеспечивала такой доход в общегосударственную копилку, который уступал только нефтегазовому комплексу. А сегодня отрасль стала убыточной. Она даже не восполняет те копейки, которые получает из федерального бюджета. А это буквально гроши, на уровне 27—40 миллиардов рублей. Лес уже много лет не приносит дохода в федеральный бюджет. На русский лес приходится 22% от площади всех лесов мира, а объём лесопромышленного производства в России составляет 3% от мирового и 4% — в структуре ВВП Российской Федерации. Вместе с тем многие экспертные оценки свидетельствуют о возможности получения дохода, в 10 раз превышающего сегодняшний .

Теряется слава России как лесной державы: у нас перестали всерьёз заниматься переработкой древесины. Сегодня примерно только в пяти регионах осуществляется относительно глубокая переработка древесины на комбинатах, построенных ещё в советское время, чьё оборудование давно выработало свой ресурс. К этому добавляется и то обстоятельство, что отечественному производителю лесопродукции фактически закрыт доступ на рынок. Российский рынок захвачен импортом. Это наносит колоссальный ущерб госказне. Например, мы отправляем в Финляндию 5 куб. м кругляка и получаем за него около 25 долларов. Переработанный лес возвращается к нам в виде бумаги, стоимость которой уже составляет более 900 долларов. И Россия приобретает эту бумагу. Примерно 50% бумажной продукции у нас составляет импорт. Вступление в ВТО только усилит данную тенденцию. Поэтому новая лесная политика государства должна обязательно предусматривать защиту отечественного производителя как на земле, так и в лесу .

Ежегодно более 40 млн. кубометров леса уходит за рубеж только за счёт незаконных рубок. Ежегодный ущерб от этого составляет от 5 до 12 млрд. рублей, а если этот объём леса переработать, то ущерб уже будет оцениваться в 80—100 млрд. рублей.

В 2011 году лесными инспекторами были выявлены 21300 случаев незаконной рубки лесных насаждений. Но это только часть из них. Из Российской Федерации вывозится 20% всей контрабандной древесины мира. Мы производим всего лишь около 50 килограммов целлюлозно-бумажной или картонной продукции на человека вместо 400, допустим, как в Финляндии. Крупнейшие предприятия, которые входят в целлюлозно-бумажную перерабатывающую промышленность, еле-еле сводят концы с концами.

Самое удивительное, что за наши леса больше беспокоятся за рубежом, чем мы сами. Лесное законодательство многих стран — США, Европы, некоторых стран Азии — ставит определённый заслон незаконным рубкам и контрабандной торговле лесом. В принятых ими законах запрещается ввоз на территорию этих стран леса, лесоматериалов и продукции из древесины, если не подтверждена законность её заготовки. Хотелось бы, чтобы такой закон был принят и в Китае, куда уходит до 84% российской древесины.

Законодательная чехарда

После развала СССР русский лес стал предметом хищнического разворовывания, чему способствовала вновь создаваемая законодательная и нормативная база. За последние двадцать лет в нашей стране несколько раз радикально менялось лесное законодательство, неоднократно реформировались структура и функции государственного управления лесами, а о лесоустройстве вообще забыли. Как кто-то верно заметил, частая смена лесной политики и лесного законодательства хуже пожаров.

Напомню некоторые этапы этого «реформирования». В 1993 году с принятием Основ лесного законодательства функции по распоряжению лесным фондом были переданы от центра административным регионам (ныне муниципальным образованиям). Такое политическое решение, не подготовленное ни в экономическом, ни в социальном плане, создало возможности для неконтролируемого, хищнического использования лесных ресурсов.

В 1997 году был принят Лесной кодекс, который разделил полномочия по распоряжению лесным фондом между федеральным центром и органами государственной власти регионов.

В 2004 году пресловутым Федеральным законом № 122 были переданы все полномочия по управлению лесным фондом федеральным органам власти: Министерству природных ресурсов — с ответственностью за правоустанавливающие функции, Федеральному агентству лесного хозяйства — с ответственностью за функции по управлению лесным фондом, Федеральной службе по надзору в сфере природопользования — с ответственностью за надзорные (контрольные) функции. Такое перераспределение не стало отвечать экономическим интересам органов власти субъектов Федерации, потерявших контроль за финансовыми потоками в лесном секторе. Как у семи нянек дитя без глаза, так и в этом случае: ситуация в лесном хозяйстве только усугубилась из-за правовой неразберихи.

В 2005 году был принят закон № 199, который вернул регионам полномочия по управлению лесами. При этом предполагалось исполнение переданных полномочий за счёт средств государства, то есть за счёт субвенций из федерального бюджета. Однако вышло и на этот раз, как говорил Черномырдин: хотелось как лучше, а получилось как всегда. Средства из федерального бюджета на содержание и развитие лесного хозяйства выделяются мизерные. Например, на 2009 год на эти цели выделено всего лишь около 6 млрд. рублей.

С 2007 года введена в действие новая редакция Лесного кодекса, главная цель которого была — передача лесов в частные руки. Правда, до конца сделать это не удалось. Основанием для такой концепции явились ложное представление о том, что частная собственность является наилучшей формой собственности на леса, и иллюзия, что рыночные методы управления решат все проблемы и успешно заменят государственное регулирование.

Новый кодекс только усилил неразбериху в лесу. Произошла подмена лесного законодательства земельным. Мы с уважением относимся к земле-кормилице. Но не менее обязаны мы и русскому лесу. Он — хозяин на лесных землях. С незапамятных времён лесом человек восхищался и им кормился. Великие русские поэты и писатели, среди которых и Пушкин, и Есенин, и Пришвин, и многие другие, воспевали красоту русского леса, которая воспитывает человека, формирует его культуру, его менталитет. А превращать вековые дубравы, продуктивные сосняки в овощные грядки, на наш взгляд, — грубейшая ошибка законодателя. Как и земля, лес, в соответствии с новой лесной политикой, должен быть восстановлен в статусе основных фондов недвижимого имущества и принадлежать государству. Сегодня у Комитета Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии по этим базовым вопросам с Рос-лесхозом единое мнение.

По новому же Лесному кодексу лес де-факто стал движимым имуществом, не требующим регистрации права на него. Данным имуществом собственник может распоряжаться полностью по своему усмотрению, контроль за движимым имуществом со стороны государства и общества невозможен. Сами лесные земли стали недвижимым имуществом, находящимся в гражданском обороте. Обращение с ними регулируется не столько Лесным, сколько Гражданским кодексом.

Итоги губительных  реформ

Дальнейшие административные новации привели фактически к полному развалу всей ранее существовавшей системы хозяйствования, лесопользования и охраны лесов. Развалены лесхозы и многие лесничества. Сотни тысяч человек потеряли работу. Фактически из леса убрали главное лицо, которое веками охраняло лес, — лесничего. Замена разрешительного на заявительный порядок лесопользования и сокращение лесной охраны с ликвидацией лесной службы лишь усугубили положение.

До конца 2004 года система охраны лесов в России основывалась на так называемых обходах — участках леса, закреплённых персонально за работниками государственной лесной охраны, — лесниками-обходчиками, штатная численность которых по всей стране составляла около 90 тысяч человек.

С 1 января 2005 года полномочия, связанные с охраной лесов, были изъяты у государственных органов лесного хозяйства и переданы Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Эта служба обладала лишь небольшим числом инспекторов, способных осуществлять охрану лесов, в результате чего лесная охрана стала совсем незаметной.

С 1 января 2007 года, когда в силу вступил новый Лесной кодекс, была упразднена Единая федеральная пожарная служба, а полномочия по охране лесов переданы региональным администрациям и коммерческим пользователям. Однако регионам пока не удаётся организовать сколько-нибудь эффективную лесную охрану, а коммерческие пользователи заняты исключительно получением прибыли. Общая численность лиц, наделённых правами лесной охраны, в настоящее время составляет около 15 тысяч человек.

В советское время охрана лесов России от пожаров осуществлялась полностью государственными органами лесного хозяйства. В густонаселённых районах с развитой дорожной сетью противопожарное обустройство и охрана лесов, обнаружение и тушение лесных пожаров проводились в основном лесхозами — государственными лесохозяйственными организациями. Леса малонаселённых и труднодоступных территорий охранялись от пожаров подразделениями единой федеральной структуры — Авиалесоохраны. Авианаблюдения велись на 75% территории лесов. С помощью авиации обнаруживалось до 85% лесных пожаров, сейчас же этот показатель снизился до 45% и менее. Авиалесоохрана имела 22 базы. Она использовала более 500 единиц арендуемой авиатехники и своих специальных самолётов и вертолётов. Годовой налёт составлял более 140 млн. часов. Персонал Авиалесоохраны насчитывал около 170 тысяч человек.

Эта структура обеспечивала тушение крупных или особо опасных пожаров, а также при необходимости переброску сил в наиболее угрожаемые регионы. В её распоряжении было почти 10 тысяч работников парашютной и десантно-пожарной службы.

С введением нового Лесного кодекса Авиалесоохрана была поделена между регионами и распалась на множество самостоятельных нежизнеспособных фрагментов. С 2007 года возможность переброски сил и средств, предназначенных для тушения лесных пожаров, между регионами полностью отсутствует. Одна надежда — на МЧС. Но это когда уже горят дома и люди, а нам нужна профилактика.

Существенно снижено финансирование противопожарных мероприятий. Если выделенные в 2010 году на эти цели средства поделить на площадь лесов, то получим, что на каждый гектар леса государством выделены копейки. И это при том, что ущерб от лесных пожаров в 1000 раз превышает ущерб от незаконных рубок, не говоря уж об экологическом ущербе и жизни людей.

Одновременно проведено практически полное обновление нормативно-правовых актов лесного хозяйства. В итоге: правовой хаос, упадок лесного сектора, сокращение объёмов производства основных видов лесной продукции, резкий рост нищеты и безработицы в большинстве населённых пунктов, для которых предприятия лесного сектора являются главными работодателями.

Нанесён и существенный урон лесной науке. Проводившийся курс на акционирование и приватизацию научных учреждений привёл по существу к ликвидации многих отраслевых институтов, даже головных, таких, как ЦНИИМЭ, ЦНИИМОД, ВНИИБ, влачат жалкое существование ЦНИИП, ВНИИЛМ, дальневосточный НИИЛХ и НИИЛХ в Архангельской области. Закрыты и разворованы многие опытные хозяйства, экспериментальные заводы и конструкторские бюро, что подкосило лесное машиностроение и сделало страну заложницей дорогостоящего импортного оборудования. Начиная с 1990 года финансирование отраслевой науки сократилось в 16 раз. Полностью прекращено финансирование лесной науки Министерством науки и образования РФ. Низкая оплата труда научных работников привела к оттоку молодёжи из научных учреждений и утрате интереса к научной сфере. Естественная убыль старшего поколения приведёт к разрыву поколений и серьёзно осложнит подготовку новых поколений научных работников.

Реализуя новую лесную политику, государство должно озаботиться поддержкой лесной науки. Сегодня первый шаг сделан. Рослесхоз заключил соглашение о сотрудничестве с РАН. Это хорошо, но важно, чтобы это соглашение не осталось только на бумаге, а было реализовано.

Лесоуправление и лесовосстановление — функции государства

Не менее важным элементом национальной лесной политики должно стать и создание эффективного механизма управления лесами. Большинство известных учёных и практиков в области лесного хозяйства сходятся на трёхуровневой системе управления, при которой федеральный центр наделяет полномочиями региональные органы власти и муниципальные образования. Выстраивается управленческая вертикаль. Одновременно должны быть и трёхуровневые системы планирования, анализа и информации на базе проводимых инвентаризаций, лесоустройства и дистанционного мониторинга.

Важной задачей является и восстановление лесов. В настоящее время примерно только на 10% вырубленной площади высаживаются лесные саженцы. При этом 50% их гибнет. Следовательно, мы должны серьёзно заняться лесопитомниками, семеноводством, уходом за саженцами.

Положительным примером в этом плане является Республика Татарстан. Мы видели на выставке нашего форума саженцы с вновь введённого питомника в этой республике, представляющего собой современный комплекс. В республике завершается строительство и крупного лесоперерабатывающего предприятия.

Одним из лучших регионов по переработке и восстановлению признана Владимирская область. Здесь сумели сохранить и прирастить мощности по переработке, лесовосстановлению, сохранить и систему управления лесами. На выставке, которая представлена на форуме, Владимирская область продемонстрировала образцы современной лесной техники.

Формируя новую лесную политику, следует решить вопрос с кадрами, с их подготовкой и переподготовкой. Необходимо предусмотреть дополнительные социальные гарантии для работников лесной отрасли. Заинтересовать, привлечь людей можно, естественно, высокой и стабильной заработной платой, солидным пакетом социальных гарантий для лесников. Лесники и участковые лесники должны получить статус государственных служащих. Всё это позволит начать возрождение лесных деревень и привлечь в лесную отрасль квалифицированные кадры. На наш взгляд, решение этих проблем имеет ключевое значение.

Всю нелепость проведённого реформирования лесной отрасли ярко высветили пожары лета 2010 года. Власть оказалась неспособной справиться со стихией. В отсвете пожаров 2010-го стала явно видна её беспомощность. Миллионы людей столкнулись с проблемой защиты своей жизни, своего крова.

За лето 2010 года возникло около 30000 пожаров на площади в несколько миллионов гектаров. Уничтожено более 62 млн. кубов леса. Нанесён колоссальный ущерб экологии. Сгорело более 3 тысяч жилых домов, погибли почти 70 человек. Миллионы людей наглотались вредных веществ, их здоровью нанесён серьёзный ущерб.

Лесные пожары случались и раньше. Но в советское время, помимо специальных противопожарных подразделений, в каждом сельском хозяйстве, в каждом лесхозе были свои пожарные экипажи. Это 3—4 машины с подготовленными кадрами. В каждом хозяйстве имелась техника, которую можно было использовать при тушении огня, для опашки очагов возгорания, для доставки людей к местам пожара. Развалив отечественное машиностроение, уничтожив колхозы, совхозы и лесхозы, власть оставила людей на селе, на дачных участках лишь с лопатами и вилами в борьбе со стихией.

Главная цель — спасти русский лес

Сегодня все мы обязаны сделать правильный вывод. Ещё много веков назад Конфуций говорил, что «управление есть исправление».

Если мы всерьёз, а не на словах собираемся вывести лесную отрасль из того хаоса, в котором она продолжает находиться, надо, конечно, прежде всего исправлять те вопиющие перекосы, которые были допущены и сохраняются до сих пор. Надо признать ошибки и срочно принципиально переработать Лесной кодекс. Лес — национальное богатство, среда обитания, он заслуживает того, чтобы им занималось специализированное министерство. До сих пор за лесные дела отвечают многие министерства, никем не координируемые и не действующие согласованно. Для такой большой страны, как наша, являющейся самой многолесной державой мира, недопустимо быть в хвосте не только развитых, но и развивающихся стран. Давно пора создать в правительстве самостоятельный федеральный орган, отвечающий не только за управление лесами, но и за государственную политику и регулирование всего лесного сектора экономики.

Правительством должна быть чётко сформулирована лесная политика и разработана долгосрочная программа развития лесного хозяйства. Никакие серьёзные свершения не делаются без всесторонне обоснованных стратегических планов, которым обычно предшествует глубоко продуманная, взвешенная государственная политика.

Обо всём этом шёл серьёзный разговор 19 марта текущего года на парламентских слушаниях по лесной проблематике, проведённых Комитетом Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. В них приняли участие депутаты Государственной думы, региональных и муниципальных представительных органов власти, учёные-лесоводы, представители федеральных исполнительных органов власти, министры лесного хозяйства регионов, работники лесной отрасли, представители Европейского союза, США, Финляндии, связанные с этой отраслью. Многие из них выступили в ходе дискуссии: в частности, И.В. Советников — начальник правового управления Федерального агентства лесного хозяйства, А.Н. Мариев — начальник управления лесопользования и воспроизводства лесов Федерального агентства лесного хозяйства, М.А. Булгакова — представитель Академии управления Министерства внутренних дел России, Альберт Вольпато — советник по сельскому хозяйству Европейского союза в России, В.К. Галдин — представитель управления лесного хозяйства по Воронежской области, Н.В. Гаранькин — академик Российской академии естественных наук, Ю.Г. Трубин — министр природных ресурсов и лесопользования лесопромышленного комплекса Архангельской области, Люк Дембоски — представитель министерства юстиции США в Российской Федерации, Н.А. Моисеев — академик РАСХН, М.В. Ключников — начальник управления лесами Алтайского края, А.А. Онучин — директор Института леса имени В.Н. Сукачёва, А.П. Петров — ректор Всероссийского института повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства, А.Н. Павлов — заместитель министра по природопользованию и экологии Республики Карелия, Юкка Халонен — управляющий по делам в Российской Федерации лесной индустрии Финляндии и другие. В выступлениях прозвучала боль за русский лес, за его нынешнее состояние. Практически единогласно была признана необходимость разработки новой редакции Лесного кодекса, которая бы учитывала весь накопленный опыт прошедших лет и исходила бы из новой разумной и прагматичной лесной политики государства.

На наш взгляд, такая политика должна включать следующие основные положения:

— изменение лесного законодательства в направлении повышения вклада лесов в социально-экономическое развитие страны и регионов, обеспечение экологической безопасности и стабильное удовлетворение общественных потребностей в ресурсах и услугах леса;

— сохранение федеральной (государственной) собственности на леса и земли лесного фонда;

— обеспечение устойчивого управления лесами, разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления (трёхзвенная система управления);

— усиление охраны и защиты лесов, повышение административной и уголовной ответственности за причинённый ущерб лесу и его экологии;

— возрождение лесовосстановительной деятельности по воспроизводству лесов;

— сохранение и развитие научно-технического потенциала лесной отрасли, усиление государственной поддержки научных исследований.

Впереди большая работа

Сегодня Комитет Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии совместно с Министерством по природным ресурсам и Рослесхозом работает именно по этим направлениям. Мы активно поддерживаем инициативы Рослесхоза, проводим регулярные встречи и переговоры с его руководством, у нас налажен конструктивный диалог, мы провели совместно парламентские слушания по незаконным рубкам. Много акций запланировано и на будущее, в том числе совместные заседания, выездные мероприятия и т.д. У нас намечена серьёзная программа законотворческой деятельности на 2012 год. В частности, можно назвать такие законопроекты:

— «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

— «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части уточнения ответственности за нарушения правил пожарной и санитарной безопасности в лесах и введения ответственности за нахождение в лесу с лесозаготовительной техникой)»;

— «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации (в части передачи субъектам Российской Федерации полномочий по образованию лесных участков)». Законопроект прямо делегирует полномочие по принятию решений по образованию и разделению лесных участков субъектам Российской Федерации;

— «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации (в части ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, а также в части уточнения правового регулирования защиты лесов от болезней и вредителей)». Мы предлагаем на уровне Лесного кодекса Российской Федерации прямо предусмотреть соответствующие понятия и основные принципы, этапы защиты лесов, а также права и обязанности органов государственной власти и лесопользователей;

— «О семеноводстве». На данный момент недостаточно чётко разграничены полномочия между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, не ясны межбюджетные отношения, терминология не соответствует действующему законодательству. Законопроект предусматривает приведение лесного семеноводства в соответствие с действующим лесным законодательством, однозначно разграничивает полномочия между уровнями власти.

Кроме того, комитет предлагает создать совместную рабочую группу по подготовке новой редакции Лесного кодекса.

Убеждён, что реализация основных положений новой национальной лесной политики изменит ситуацию к лучшему, позволит восстановить славу Российской Федерации как великой лесной державы!

Важность и актуальность нынешнего нашего форума не вызывает никаких сомнений. Русский лес требует от нас защиты, лесная отрасль — поддержки. Совместными усилиями мы сможем сформулировать государственную лесную политику, которая будет отвечать национальным интересам России, обеспечит рациональное использование нашего общенародного богатства — леса, поможет сохранить его для будущих поколений наших граждан. Впереди большая и ответственная работа.